Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 2563/91 del 27
maggio 1991, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale
del 30 maggio 1991 (rep. n. 16128) autenticata dall'avv. Giovanni
Salghetti Drioli, vice segretario della giunta ed ufficiale rogante -
dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del Ministro della sanita' 26 marzo 1991,
recante "Norme tecniche di prima attuazione del d.P.R. 24 maggio
1988, n. 236, relativo all'attuazione della direttiva CEE n. 80/778
concernente la qualita' della acque destinate al consumo umano, ai
sensi dell'art. 15 della legge 16 aprile 1987, n. 183" nel suo
complesso e con particolare riguardo agli artt. 8, primo comma, e 10
del decreto stesso.
F A T T O
1. - In attuazione della direttiva del Consiglio della CEE n.
80/778 del 15 luglio 1980 e della delega contenuta nell'art. 15 della
legge 16 aprile 1987, n. 183, venne emanato il d.P.R. 24 maggio 1988,
n. 236, recante "Attuazione della direttiva CEE n. 80/778 concernente
la qualita' delle acque destinate al consumo umano, ai sensi
dell'art. 15 della legge 15 aprile 1987, n. 183".
Come dice il suo art. 1, il d.P.R. n. 236/1988 "stabilisce i
requisiti di qualita' delle acque destinate al consumo umano, per la
tutela della salute pubblica e per il miglioramento delle condizioni
di vita ed introduce misure finalizzate a garantire la difesa delle
risorse idriche". Infatti il decreto presidenziale, oltre a stabilire
specifici requisiti di qualita' delle acque (art. 3), fra l'altro
disciplina le aree di salvaguardia e le zone di tutela, di rispetto e
di protezione delle risorse idriche (artt. 4 e 7), i controlli
qualitativi e sanitari sulle acque (artt. 10 e 12), i controlli degli
acquedotti (artt. 13 e 14), ecc. Il decreto presidenziale, inoltre,
definisce le funzioni, rispettivamente, di competenza statale (art.
8) od invece regionale (art. 9). In particolare fra le competenze
statali sono incluse le funzioni concernenti le norme tecniche per la
tutela ed il risanamento della qualita' delle acque, nonche' per la
individuazione delle aree di salvaguardia delle risorse idriche (art.
8, primo comma, lett. d)), le norme tecniche per l'installazione
degli impianti di acquedotto (art. 8, primo comma, lett. e)), le
norme tecniche per la potabilizzazione delle acque (art. 8, primo
comma, lett. f)), e le norme tecniche relative ai pozzi d'acqua (art.
8, primo comma, lett. g)). In base al secondo comma dell'art. 8
spetta al Ministro della sanita' di concerto con il Ministro
dell'ambiente la competenza ad emanare le norme tecniche di cui alla
lett. d) del primo comma; mentre per le norme tecniche di cui alla
lett. f) e' competente il solo Ministro della sanita'; e per quella
di cui alle lettere e ) e g) e' competente il Ministro dei lavori
pubblici di concerto con i Ministri della sanita' e dell'ambiente. Il
terzo comma dell'art. 22 del d.P.R. n. 236/1988 stabilisce infine che
le "norme tecniche di prima attuazione" sono da emanarsi entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso.
La disciplina del d.P.R. n. 236/1988 che si e' sin qui richiamata
riguarda pero', fondamentalmente, le sole regioni ad autonomia
ordinaria. Infatti per le regioni ad autonomia speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano l'art. 20 del decreto
presidenziale fa espressamente "salve" le rispettive competenze.
La materia disciplinata dal d.P.R. n. 236/1988 nei suoi vari
aspetti, rientra invero nelle competenze (legislative ed
amministrative) della provincia autonoma ricorrente. Non solo in
quelle di tipo concorrente (art. 9, primo comma, nn. 9 e 10, dello
st. T.-A.A.) concernenti la utilizzazione delle acque pubbliche, e
l'igiene e sanita'. Ma anche in quelle di tipo esclusivo concernenti
l'urbanistica, la tutela del paesaggio, l'agricoltura ed il
patrimonio zootecnico ed ittico (art. 8, primo comma, nn. 5, 6 e 21
dello st. T.-A.A.).
Era dunque logico ritenere che la disciplina del d.P.R. n.
236/1988 non potesse incidere sulle competenze provinciali relative,
in particolare, all'accertamento ed al controllo della qualita' delle
acque destinate al consumo umano, sia a tutela della salute pubblica
che a difesa delle risorse idriche.
2. - Cio' premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 84 del 10 aprile
u.s. e' stato pubblicato il decreto del Ministro della sanita' 26
marzo 1991, indicato in epigrafe, che risulta dal suo preambolo
essere stato emanato ai sensi dell'art. 22, terzo comma, del d.P.R.
n. 236/1988.
Tale decreto ministeriale, con i suoi numerosi allegati, detta una
disciplina riguardante vari aspetti della materia trattata dal d.P.R.
n. 236/1988: dalle attivita' di controllo sulle acque e sugli
acquedotti (artt. 1 e 3), alla emanazione da parte delle unita'
sanitarie locali dei giudizi di qualita' ed idoneita' d'uso delle
acque (artt. 3 e 4), alla adozione - da parte dei sindaci o dei
presidenti delle giunte regionali - di provvedimenti cautelativi
contingibili ed urgenti (art. 5), all'adozione da parte delle regioni
di norme per gli approvvigionamenti idrici di emergenza (art. 6),
ecc.
Ai fini del presente ricorso viene in particolare evidenza la
disciplina stabilita degli artt. 8, primo comma, e 10 del decreto
ministeriale in questione.
L'art. 8 (che si intitola "Attivita' di vigilanza") recita al
primo comma che: "Ferme restando le attribuzioni delle
amministrazioni dello Stato e degli anti territoriali e locali defi-
nite dalla vigente legislazione, le funzioni ispettive per la
vigilanza sull'applicazione del presente decreto possono essere
svolte da ispettori nominati con apposito decreto del Ministero della
sanita'.
Detti ispettori possono accedere ad ogni impianto e/o sede di
attivita' di cui al presente decreto e richiedere tutti i dati, le
informazioni ed i documenti necessari per l'espletamento delle
funzioni. Essi sono muniti di documento di riconoscimento rilasciato
dall'autorita' che li ha nominati e sono ufficiali di polizia
giudiziaria per l'epletamento delle funzioni loro attribuite". Al
successivo secondo comma l'art. 8 aggiunge poi che per l'applicazione
dello stesso decreto le regioni possono disporre ispezioni
nell'ambito delle proprie competenze avvalendosi di proprio
personale.
L'art. 10 del decreto ministeriale, infine, stabilisce che "I
compiti affidati alle regioni dal presente decreto si intendono
conferiti per il Trentino-Alto Adige alle province autonome di Trento
e di Bolzano". Norma, quest'ultima, che dunque sembra equiparare la
posizione della provincia autonoma ricorrente a quella delle regioni
ad autonomia ordinaria, ed estendere anche ad essa la disciplina del
decreto ministeriale in questione (ivi compresa quella, in
particolare, relativa alla funzione ispettiva ministeriale).
La surriferita disciplina stabilita dal d.m. 26 marzo 1991, ove
ritenuta applicabile anche alla provincia autonoma di Bolzano, e'
peraltro gravemente lesiva delle sue attribuzioni costituzionali,
onde essa si vede costretta, con il presente atto, a sollevare il
conflitto per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
ricorrente di cui agli artt. 8, primo comma, nn. 5, 6 e 21; 9, primo
comma, nn. 9 e 10; 16, primo comma, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme
d'attuazione (in particolare d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526, e successive modificazioni).
Fra le competenze della provincia autonoma di Bolzano che
opportunamente l'art. 20 del d.P.R. n. 236/1988 ha voluto dichiarare
"fatte salve" rientra certamente anche l'attivita' di vigilanza sul
rispetto della disciplina della qualita' delle acque potabili nei
suoi vari aspetti, a partire dalla vigilanza sul rispetto dei
prescritti requisiti di qualita' e sulla effettuazione delle
attivita' di controllo sulle acque, sugli impianti e sugli
acquedotti.
Del resto lo stesso d.P.R. n. 236/1988, anche in relazione alle
regioni ad autonomia ordinaria, non ha riservato allo Stato le
attivita' di vigilanza e controllo in materia. Infatti l'art. 8
riserva allo Stato solo quelle di indirizzo e coordinamento (art. 8,
primo comma, lett. a)), fra cui non potrebbero certo ricomprendersi
l'attivita' di vigilanza e le funzioni ispettive.
C'e' di piu'. Ancora lo stesso d.P.R. n. 236/1988 espressamente
riconosce alle regioni ad autonomia ordinaria - che in materia
vantano solo competenze concorrenti - l'esercizio dei poteri
sostitutivi, in caso di inerzia degli enti locali, per la
salvaguardia delle risorse idriche (art. 9, primo comma, lett. b)),
ed inoltre attribuisce ad esse il potere di individuare le unita'
sanitarie locali competente ad effettuare i controlli sugli
acquedotti, allorquando questi ricadono nell'area di competenza di
piu' unita' sanitarie o di piu' servizi e presidi multizonali. Poteri
tutti, cioe', collegati alla funzione di vigilanza regionale.
Tanto piu' certo e', dunque, che solo alla provincia autonoma
ricorrente - che in materia ha, come si e' visto, non solo competenze
di grado concorrente, ma anche esclusivo - spetta di esercitare nel
proprio territorio le attivita' di vigilanza sull'applicazione della
disciplina sulla qualita' delle acque stabilita dal d.P.R. n.
236/1988, come pure dallo stesso d.m. 26 marzo 1991: ivi compresa,
percio', quella funzione ispettiva di cui tratta l'art. 8 di
quest'ultimo decreto ministeriale.
Se, dunque, l'art. 8 del decreto ministeriale in questione si
applica anche alla provincia autonoma ricorrente, come sembrerebbe
doversi desumere dall'art. 10 dello stesso decreto, e se - di
conseguenza - anche nel territorio della provincia possono svolgere
l'attivita' ispettiva gli ispettori nominati dal Ministro della
sanita', e' chiaro allora che cio' comporta una lesione delle
attribuzioni costituzionali della provincia ricorrente. Infatti si
tratta di una attivita' che, nel territorio provinciale, e' riservata
alla provincia stessa, e non allo Stato. Ne' puo' essere un semplice
decreto ministeriale a derogare validamente all'ordine delle
competenze in materia.
Nell'ipotesi, quindi, che la disciplina in questione sia
applicabile anche alla provincia autonoma ricorrente, il decreto
ministeriale impugnato, specie relativamente agli artt. 8, primo
comma, e 10, risulta essere lesivo delle attribuzioni costituzionali
della provincia stessa.
2. - Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui alle
norme gia' indicate, anche in relazione agli artt. 8 e 22 del d.P.R.
n. 236/1988 ed al principio di legalita'.
Si e' detto come l'art. 10 del decreto ministeriale impugnato
manifesta l'intendimento del Governo di equiparare la provincia
autonoma ricorrente alle regioni a statuto ordinario, facendola
anch'essa destinataria di ogni prescrizione ed obbligo imposto a
qeste ultime dallo stesso decreto. Ma cio' appare inconciliabile con
la particolare autonomia della provincia ricorrente e con le
specifiche competenze (anche di tipo esclusivo) che essa vanta in
materia, che infatti il d.P.R. n. 236/1988 aveva inteso salvaguardare
con la norma dell'art. 20.
Per cio' stesso, dunque, in virtu' di tale inammissibile
equiparazione, la complessiva disciplina contenuta nel decreto
impugnato e' lesiva delle attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma ricorrente, e dovranno essere annullate in parte qua.
Ma la violazione delle competenze provinciali ad opera del decreto
ministeriale impugnato sussiste anche sotto un ulteriore e piu'
radicale profilo. Ci si riferisce al fatto che il decreto in
questione e' palesemente illegittimo, nel suo complesso, anche
perche' adottato da una autorita' di Governo incompetente ad
intervenire in materia. Il decreto ministeriale, cioe', non solo e'
lesivo delle attribuzioni provinciali perche' contiene una disciplina
incompatibile con la speciale autonomia spettante in materia alla
provincia ricorrente, ma anche (ed ancor prima) perche' l'atto
statale lesivo e' stato emanato da una autorita' - il Ministro della
sanita' - che comunque non e' competente a dettare quella disciplina.
Valga il vero. Il decreto ministeriale impugnato afferma di
contenere le "norme tecniche di prima attuazione" di cui all'art. 22,
terzo comma, del d.P.R. n. 236/1988. Tali norme tecniche,
evidentemente, non possono validamente intervenire al di la' dei
confini di materia segnati dalle lettere da d) a g) dal primo comma
dell'art. 8 dello stesso decreto presidenziale n. 236, che poi al
secondo comma ripartisce le rispettive competenze fra i vari ministri
interessati.
Orbene, in primo luogo e' evidente che gran parte della disciplina
contenuta nel decreto impugnato non ha il carattere di normativa
"tecnica": basti pensare, per esempio, all'art. 5, che disciplina i
provvedimenti contingibili ed urgenti di competenza del sindaco o del
presidente della giunta regionale (caso singolare di un potere del
genere attribuito da un decreto ministeriale anziche' dalla legge³);
ma si considerino anche - sempre a titolo di esempio - gli artt. 6,
7, 9 e lo stesso art. 8 gia' esaminato. La disciplina contenuta in
questi (ma anche in altri) articoli del decreto ministeriale, nulla
ha a che fare con le "norme tecniche" di cui parla il d.P.R. n.
236/1988.
Per questa parte (che e' in realta' la maggior parte) il decreto
e' sfornito di base legale ed il Ministro della sanita' era del tutto
incompetente ad emanarlo.
La lesione delle attribuzioni provinciali si collega dunque anche
alla violazione degli artt. 8 e 22, terzo comma, del d.P.R. n.
236/1988 e dello stesso principio di legalita' degli atti
amministrativi.
Ma non basta. Anche a volere ammettere (in denegata ipotesi) che
il decreto ministeriale in questione contenga delle norme tecniche,
queste - come si e' detto - debbono pero' contenersi nei limiti di
oggetto fissati dall'art. 8 del d.P.R. n. 236/1988, che costituiscono
anche i limiti delle competenze ministeriali in materia.
Orbene, si potra' tutt'al piu' ritenere che talune delle norme
contenute nel decreto ministeriale in questione (e soprattutto negli
allegati) possano essere ricondotte alla previsione di cui alla lett.
d) dell'art. 8 del d.P.R. n. 236/1988 (norme tecniche per la tutela
preventiva e per il risanamento della qualita' delle acque destinate
al consumo umano, ecc.): per esempio talune delle norme di cui
all'art. 1 del decreto ministeriale in questione. Certamente sono
estranee al contenuto del decreto ministeriale le ipotesi di cui alle
lettere da e) a g) dell'art. 8.
Ma anche in questo caso il decreto ministeriale impugnato risulta
essere stato emanato da una autorita' incompetente, e comunque in
violazione dell'art. 8 del d.P.R. n. 583/1988.
Quest'ultimo, infatti, stabilisce al secondo comma che la
competenza ad emanare le "norme tecniche" di cui alla lett. d) del
primo comma spetta al Ministro della sanita' di concerto con il
Ministro dell'ambiente. Invece il decreto ministeriale 26 aprile 1991
e' stato emanato dal solo Ministro della sanita' senza concerto con
il Ministro dell'ambiente.
Ad abundantiam ricordiamo come, in base al secondo comma dell'art.
8 del d.P.R. n. 236/1988, l'unico caso in cui il Ministro della
sanita' e' competente ad emanare da solo delle norme tecniche e'
quello della lett. f) del primo comma: cioe' "le norme tecniche per
la potabilizzazione delle acque".
Orbene, se non andiamo errati, nel decreto ministeriale in
questione non c'e' nessuna norma che specificamente riguardi la
potabilizzazione delle acque; comunque e' sin troppo evidente perche'
ci si debba soffermare ad illustrarlo il fatto che il decreto
ministeriale in questione (come dice del resto il suo titolo) nel suo
complesso non riguarda minimamente la potabilizzazione delle acque.
Pertanto la lesione delle attribuzioni provinciali prodotta dal
decreto impugnato, anche in relazione a quanto si e' detto da ultimo,
si collega ancora una volta alla violazione degli artt. 8 e 22, terzo
comma, del d.P.R. n. 236/1988.